Op 11 april heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat de door Dialogic in samenwerking met APE en UNU-MERIT uitgevoerde evaluatie van de WBSO 2011-2017 aangeboden aan de Tweede Kamer. Deze ging vergezeld van de kabinetsreactie waarin de staatssecretaris onder andere ingaat op de legitimatie van de WBSO en op de 12 aanbevelingen die gedaan zijn in de evaluatie. De evaluatie is vernieuwend omdat niet alleen de econometrische analyses op een voor Nederland nieuwe manier zijn uitgevoerd (zogenaamde gebruikerskosten benadering), maar ook omdat voor het eerst meer inzicht is verkregen in de zogenaamde spillovereffecten via een uitgebreide survey en ook text mining analyses zijn uitgevoerd in samenwerking met RVO op de WBSO-data.

De WBSO wordt gezien als de basis van het Nederlandse innovatiebeleid. Het is een regeling waarvan de vormgeving en impact politiek en ook bij de doelgroep (bedrijven met R&D) behoorlijk in de belangstelling staat. Ook internationaal is er veel belangstelling voor dergelijke tax credit regelingen. Methodisch is het ook buitencategorie evaluatie omdat de WBSO zich als een van de weinige instrumenten leent voor geavanceerde econometrische effectmeting.

Wat is de WBSO?

Nederland kent sinds 1994 de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) als fiscale stimuleringsregeling voor Speur- en Ontwikkelingswerk (S&O) bij bedrijven. De primaire doelstelling van de WBSO is verhoging van de S&O-inspanningen van bedrijven. De WBSO beoogt daarnaast het vestigingsklimaat voor S&O-bedrijvigheid te verbeteren. S&O dat thans kwalificeert voor de WBSO betreft ‘technisch wetenschappelijk onderzoek’ en de ‘ontwikkeling van technisch nieuwe producten, productieprocessen en programmatuur’. In 2019 kent de WBSO een aftrekpercentage van 32% in de eerste schijf (tot € 350.000, en 40% voor starters) en een aftrekpercentage van 16% in de tweede schijf. De regeling wordt door RVO.nl uitgevoerd en kende in de evaluatieperiode verschillende wijzigingen die onder andere zijn gebruikt om de doeltreffendheid van de regeling (econometrisch) te evalueren. De WBSO is – met in 2017 bijna € 1,2 miljard aan verzilverde afdrachtvermindering – samen met de Innovatiebox (budgettair beslag in 2017 €1.554 miljoen) de belangrijkste regeling in Nederland gericht op stimulering van S&O in individuele bedrijven en verbetering van het vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijvigheid. Steeds meer ontwikkelde landen beschikken over dergelijke R&D tax credit regelingen. Het aandeel van generieke, indirecte instrumenten (WBSO en Innovatiebox) in het totale budget voor bedrijfsgerichte R&D-stimulering is in Nederland in internationaal vergelijk relatief hoog en in de evaluatieperiode verder toegenomen. Specifieke, directe ondersteuning van R&D bij bedrijven middels subsidies is relatief afgenomen.

Mixed-method evaluatie

Het doel van de evaluatie was om na te gaan in hoeverre de WBSO over de periode 2011-2017 (en de RDA over de periode 2012-2015) op een doeltreffende en doelmatige wijze heeft bijgedragen aan de verhoging van de S&O-inspanningen van bedrijven in Nederland (1e orde effect), innovatie (2e orde effecten) en bedrijfsprestaties (3e orde effecten) en aan het (fiscale) vestigingsklimaat voor R&D-bedrijvigheid in Nederland. Om deze samengestelde hoofdvraag te kunnen beantwoorden is ook inzicht in doelgroepbereik en gebruik van de regeling, de wijze van uitvoering en uitvoeringskosten en de administratieve lasten van de WBSO vereist. Voor de uitvoering van de evaluatie is gebruik gemaakt van een combinatie van methoden, te weten: desk study, analyse administratieve data (deels in combinatie met gekoppelde CBS-data), econometrische analyses, uitgebreide online enquête, interviews/groepsgesprekken alsmede een textmining analyse.

Overall oordeel

We hebben de WBSO als een kostenefficiënte regeling beoordeeld, die door het gros van de gebruikers wordt gewaardeerd en die een aantoonbaar positief effect heeft op de S&O-loonsom van bedrijven. Het is ook aannemelijk dat de WBSO – naast andere factoren – bijdraagt aan het vestigingsklimaat voor die bedrijven die hun S&O-activiteiten op internationale schaal organiseren (“internationals”). We hebben in deze evaluatie de economische opbrengsten van de extra S&O als gevolg van de WBSO niet vergeleken met de economische kosten van de WBSO (kosten-batenanalyse). De macro-doelmatigheid kan derhalve alleen worden benaderd. Wel hebben we zo goed als mogelijk de zogenaamde spillovereffecten (onder andere met behulp van de grootschalige online survey onder meer dan 1600 WBSO-gebruikers) in beeld gebracht. Wij concluderen dat als rekening wordt gehouden met spillovereffecten het aannemelijk is dat de baten van de WBSO groter zijn dan de kosten van de WBSO.

Op basis van de evaluatie zijn in totaal 26 conclusies geformuleerd. Onderstaand een top-5.

1. In de evaluatieperiode 2011-2017 is de geschatte omvang van de korte termijn Bang For The Buck (BFTB) 0,7 en van de lange termijn 0,9. Dat betekent dat, als we sec naar de WBSO-deelnemers zelf kijken, iedere euro belastingkorting op de korte termijn naar schatting leidt tot 70 eurocent extra S&O-loonsom. Op de lange termijn is dat naar schatting 90 eurocent per euro belastingkorting. Dit betekent dus dat 1 euro extra belastingkorting in totaal over een ‘oneindige periode’ naar schatting leidt tot 0,90 extra S&O-loonsom. Dit is het directe effect van de WBSO op de S&O-loonsom. De enquêteresultaten en de literatuur geven aanwijzingen dat er daarbovenop spillovereffecten zijn. Onze econometrische schattingen suggereren dat de effectiviteit van de WBSO in termen van BFTB over de tijd iets is afgenomen (dat wil zeggen, over de langere periode 2008 – 2017 schatten we iets hogere BFTB waardes).
2. Afgaande op zelf gerapporteerde gedragsveranderingen (de enquête) draagt de WBSO in specifieke gebruikersgroepen bij aan professionalisering van R&D-activiteiten. Dit schuilt onder meer in het aantrekken van gespecialiseerd personeel en het ontwikkelen van vaardigheden voor planning en samenwerking in het R&D-proces. Kleine en middelgrote bedrijven rapporteren in de regel meer gedragseffecten dan grotere bedrijven.
3. De WBSO draagt volgens de enquêteresultaten (en conform de rationale) bij aan R&D-investeringen die bedrijven relatief minder eenvoudig zelf te gelde kunnen maken. Deelnemers die aangeven dat hun R&D-inspanningen van de WBSO afhangen genereren ook meer spillovers. Behalve het voortbrengen van spillovers is de WBSO ook relevant voor het benutten ervan.
4. Voor de bedrijven die hun R&D op internationale schaal organiseren of dit overwegen – en dat is per definitie een beperkte selectie uit de populatie WBSO-gebruikers – draagt de WBSO bij aan een verlaging van de effectieve belastingdruk, een belangrijke (maar niet de enige) voorwaarde voor een gunstig vestigingsklimaat voor bedrijven met R&D-activiteiten.
5. De geschatte administratieve lasten (optelsom van inzet intermediair en eigen kosten voor administratie) van de WBSO in 2017 liggen waarschijnlijk wat hoger dan de lasten die aan het eind van de vorige evaluatieperiode zijn geschat (8% van het WBSO-budget). De zelf gerapporteerde eigen kosten van alle bedrijven bedragen naar schatting tussen de 4,4% – 7% van het toegekende WBSO-budget in 2017. De geschatte kosten vanwege inzet intermediair bedraagt 3,8% van het toegekende WBSO-budget.

Op basis van bovengenoemde bevindingen zijn in totaal 12 aanbevelingen geformuleerd. Dit zijn overwegend aanbevelingen omtrent vormgeving van een R&D tax credit regeling als de WBSO alsmede enkele praktische aanbevelingen voor verbetering doelgroepbereik en opzet en uitvoering van de WBSO. We hebben daarbij ook gepleit voor het inzetten van beleidsexperimenten binnen de WBSO om in de toekomst in het klein te kunnen beproeven of aanpassingen in de regeling effectief zijn. In de kabinetsreactie gaat de staatssecretaris in op elk van de gegeven aanbevelingen.